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关于国家和农民集体所有土地范围的规定
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《中华人民共和国土地管理法》第八条规定:“城市市区的土地属于国家所有。   农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”

 

《土地管理法》第八条是关于国家和农民集体所有土地范围的规定。   
一、《土地管理法》第八条规定基本上维持了原土地管理法第六条的规定,原土地管理法第六条规定:城市市区的土地属于全民所有即国家所有。”“农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于集体所有。可以看出,《土地管理法》第八条并未对原土地管理法作实质性的修改,只是对原土地管理法作了下述二点文字修改:一点是将原土地管理法关于城市市区的土地属于全民所有即国家所有的规定修改为城市市区的土地属于国家所有;另一点是将原土地管理法中的集体所有修改为农民集体所有。这二处文字修改的目的是将原土地管理法第六条的规定表述的更为准确和符合现实情况。这里需要说明的是,立法过程中有的单位和个人提出,随着城市建设的不断扩大,城市市区范围内还有集体的土地,建议对《土地管理法》第八条的规定作实质性的修改。《土地管理法》第八条没有作实质性修改主要是因为宪法对此有明确的规定。宪法第十条第一款、第二款规定:城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。原土地管理法关于国家和农民集体所有土地范围的规定和宪法第十条所规定的精神完全一致。宪法是国家的根本大法,是制定法律的依据,《土地管理法》第一条也开宗明义地规定了根据宪法,制定《土地管理法》,宪法未修改之前,制定任何法律均不能违背宪法所规定的基本原则,《土地管理法》也不例外。因此,《土地管理法》第八条对原土地管理法第六条没有作实质性的修改。   
二、根据《土地管理法》第八条第一款规定,国有土地的范围为:城市市区的土地。这里所讲城市,根据《中华人民共和国城市规划法》(19891226日第七届全国人大常委会第十一次会议通过)第三条第一款的规定,是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。这里所讲市区,我国现行的法律还没有给予一个确切的定义,但在实践中,一般理解为城市的建成区。城市市区的土地属于国家所有即指国家对于城市市区的土地具有所有权,且城市市区的土地所有权只属于国家。这里需要说明的是,《土地管理法》第八条这一款只是对于城市市区的土地所有权属于国家作了规定,但这一规定并没有否定除城市市区以外还有属于国家的土地。比如:1.根据《土地管理法》第八条第二款关于农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有的规定,对于农村和城市郊区的土地,法律规定属于国家所有的、仍然属于国家所有。2.根据宪法第十条第三款关于国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用和《土地管理法》第二条第四款关于国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用的规定,只要是国家征用的土地,即属于国家所有。   
三、根据《土地管理法》第八条第二款的规定,农民集体所有土地的范围为:一是除由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地。也就是说,农村和城市郊区的土地原则上属于集体所有。如果法律规定属于国家所有的,则属于国家所有。这里所讲的法律应是全国人大及其常委会通过的具有法律约束力的规范性文件,包括宪法和其他法律,此外,还包括了建国初期在国有土地形成过程中发挥重要作用的由当时的中央人民政府根据共同纲领制定的法律,如1950628日中央人民政府颁布的《中华人民共和国土地改革法》、19501110日政务院颁布的《城市郊区土地改革条例》和1950622日政务院颁布的《关于没收反革命罪犯财产的规定》等。比如,宪法第九条第一款就规定:矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。也就是说,国家法律未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地等属于国家所有。《土地改革法》第十八条规定,大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等,均归国家所有,由人民政府管理经营之。也就是说,《土地管理法》第八条所讲的有关土地也属于国家所有。二是宅基地和自留地、自留山。从实际情况来看,农民集体所有的宅基地,主要是指农民用于建造住房及其附属设施的一定范围内的土地;自留地是指我国农业合作化以后农民集体经济组织分配给本集体经济组织成员(村民)长期使用的土地;自留山是指农民集体经济组织分配给其成员长期使用的少量的柴山和荒坡。自留地和自留山主要来自于六十年代初《农村人民公社条例(修正草案)》第四十条的规定,其中规定:自留地一般占生产队耕地面积的5%一7%,归社员家庭使用,长期不变。在有柴山或荒坡的地方,还可以根据需要和原有习惯,分配给社员适当数量的自留山,由社员经营。自留山划定后,也长期不变。”   关于农民集体所有的土地,还需要说明的有一点,国家所有的土地的所有权主体只有一个即国家,其代表为国务院,而农民集体所有的土地则为《土地管理法》第十条所规定的三级所有。第一级所有是村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有,即原来实行人民公社时期以生产队为核算单位的农民集体所有;第二级所有是村农民集体所有,即原来实行人民公社时期以生产大队为核算单位的农民集体所有;第三级所有是乡(镇)农民集体所有,即原来实行人民公社时期以人民公社为基本核算单位的农民集体所有。

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