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“农转非”以后集体土地是否自动收归国有
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【案情】 

  随着城镇化的发展,赵家村的土地陆续被征为国有。2001年,该村人均耕地已不足0.2亩,当地县政府对该村进行“村改居”,村民全部“农转非”,赵家村也更名为赵家居委会。但该村仍有120亩土地未被征收,仍由该村居民耕种。2002年,县政府为实施城市发展规划,拟将该宗土地按国有土地收回。县政府认为,该村村民已“农转非”,土地已经属于国家所有,故只能对地上青苗、大棚等附着物进行补偿,对土地不予补偿。该村村民则认为,该宗地仍属集体土地,应按集体土地进行征收补偿后才能转为国有。 


  【说法】 

  此案涉及到农村集体经济组织成员全部“农转非”后,原集体所有的土地性质问题。1995年5月1日起施行的关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第14条规定:“因国家建设征用土地,农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口,其未经征用的土地,归国家所有。”1999年1月1日起施行的《土地管理法实施条例》第二条第(五)项也规定,农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。该县政府正是根据上述两条规定认为,只要农民集体建制被撤销,人口全部转为非农业户口,该集体原有的土地就自动收归国有,无需再走征收程序。 

  现实中,这种情况并不鲜见。很多地方政府不分城市类别,不顾当地经济社会发展实际情况,片面追求城镇规模和城镇化速度,滥用“撤村改居”的方式,将集体土地变为国有土地,规避征收农村集体土地所需付出的土地补偿费用,实际上是变相掠夺了农民土地,严重侵害了农民利益。 

  为避免上述情况的继续蔓延,国务院2004年发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定:“凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。”2005年,国务院法制办公室、国土资源部专门发布针对前述《土地管理法实施条例》第二条第(五)项的解释,指出该项规定“是指农村集体经济组织土地被依法征收后,其成员随土地征收已经全部转为城镇居民,该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”,即强调必须经过“依法征收”程序才能转为国有。2011年,国办发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》进一步明确,禁止借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地。 

  从另一个角度看,《土地管理法》第四十五条明确规定“征收下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。”即只有国务院和省级政府才有权批准征收集体土地,县级政府“撤村建居”的行为,不足以产生集体土地自动转变为国有土地的法律效果。同时,该法第四十七条规定:“征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”因此,在本案中,当地县政府要征收该120亩土地,必须按照法定的土地征收程序提请审批,经批准后才能实施征收,且必须对村民给予充分合理的征地补偿。


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