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四荒等土地的承包经营方式
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《中华人民共和国农村土地承包法》第四十六条规定:“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等实行承包经营,也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后,再实行承包经营或者股份合作经营。   承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的,应当遵守其他有关法律、行政法规的规定,防止水土流失,保护生态环境。”   

对荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地的承包方式灵活多样,可以直接通过向社会公开招标、拍卖、公开协商等方式进行,也可以在本集体经济组织内部,将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后,再实行承包经营或者股份合作经营。   

由于耕地对我国农民有福利和社会保障的作用,而以四荒为代表的土地资源在这方面的功能要小得多,因此国家对耕地的经营体制比非耕地慎重得多,在四荒的开发治理上更倾向于社会效益,政策比较灵活。如1996年中央有关文件指出,土地承包期延长30年,开发四荒的承包期可以更长一些,这是稳定承包经营的重大政策。在治理和开发四荒的形式问题上,指出,治理和开发农村集体所有的四荒,应根据群众的意愿和当地的实际情况,实行家庭或联户承包、租赁、股份合作、拍卖使用权等多种方式。哪种方式有利于调动群众积极性,有利于保持水土,有利于发展壮大集体经济,就采用哪种方式,切忌一刀切1998年中央有关文件明确,允许打破行政界限,允许不同经济成分主体购买四荒使用权;允许购买使用权的经济主体按照股份制、股份合作制等新的形式经营四荒土地。在政策的指导下,以公开招标、拍卖为主要形式的四荒承包在全国快速广泛的推开。比较家庭承包制,四荒地的公开招标拍卖将所有权与使用权划分得更为清楚,四荒承包者对土地享有更为完善的经营自主权、受益权和让渡权。具体体现为:(1)购买四荒的期限由当事人双方议定,一般为50年,期限较长;(2)购荒者一次性买断一定时期的对四荒的使用权,可以在有效期限内对四荒实行转让、出租、入股、抵押和继承;(3) “四荒作为非耕地资源,在很多方面享受优惠政策。   

除去以直接招标、拍卖、公开协商等形式实行四荒地的承包经营外,在本集体经济组织内部,也可以将四荒地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后,再实行承包经营或者股份合作经营。目前,我国农村四荒资源的承包形式以及发展趋势,在经济发展水平不同的地区,在四荒资源丰歉程度不同的地区,呈现出较大的差异性。但从总体而言,是多种形式并存。承包形式有家庭承包、联户承包、租赁、股份合作、招标、拍卖等多种。各种形式各有其利,例如拍卖是对使用权的深度分割,更有利于调动投资者开发的积极性。但是股份合作制则有利于集体经济组织、农户的广泛参与,利益分享、风险共担,有利于降低生产经营费用和其他成本。实践中,在部分地方,实行以本集体经济组织内部成员人口为依据,将承包四荒地的经营权量化为股份进行股份合作经营。西北部分省份由于生态脆弱,四荒地的开发、治理难度较大,多采取先通过集体经济组织治理,再将四荒地承包给个人或进行股份合作经营的做法。   

《农村土地承包法》第四十六条第2款规定,承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的,应当遵守有关法律、行政法规的规定,防止水土流失,保护生态环境。1996年国家有关政策明确规定,治理者对四荒享有治理开发自主权。国家依法保护治理开发四荒的成果和治理者的合法权益。在符合国家有关法律、法规、政策、水土保持总体规划和治理开发协议的前提下,允许并鼓励治理者在保持水土和培育资源的基础上,宜农则农,宜林则林,宜果则果,宜牧则牧,宜渔则渔,根据实际情况开发利用四荒。但无论采用哪种方式治理开发四荒,都必须遵守有关法律、法规和政策。不准在25度以上的陡坡上开荒种植农作物,不准破坏植被、道路和农田水利、水土保持工程设施。不得进行掠夺式开发,不得将四荒改为非农用途,以免造成新的水土流失,违者要按有关规定予以处罚。对违约逾期不治理开发的,农村集体经济组织应无偿收回。同时,还提出四荒地拍卖、承包、租赁和股份合作的主要目的是为了治理水土流失、改善生态环境、促进可持续发展。四荒资源治理开发的重点应放在生态建设上,根据治理水土流失的需要可以用作农业,也可以用于造林、种草和相关的工程措施,要尽可能避免对四荒进行大范围的开垦种田。   

四荒资源的流转过程中始终贯穿着一个矛盾:开发与治理的矛盾。在对四荒开发与治理两个目标取向上,各级政府与集体经济组织、农户之间是有差异的。政府强调治理环境,保持水土。而后者的重点则在于四荒的开发利用上。但从长期看,治理生态环境是产业开发的条件,而产业开发又可以为建设生态环境提供物质保证和技术支持。只有把治理和开发结合起来,才能步入持续发展的道路。


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