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土地资源管理部门能否在对土地使用权人进行补偿之前,先行收回土地使用权?
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海南省第六建筑工程公司诉海口市国土资源局收回土地使用权案

  【要点提示】
   国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收,但应依法对土地使用权人给予补偿。未经补偿,不得先行决定收回土地使用权。
  【案例索引】
   一审:海南省海口市龙华区人民法院(2004)龙行初字第91号(2005年2月4日)

  二审:海南省海口市中级人民法院(2005)海中法行终字第43号(2005年7月18日)

   【案情】

    原告(被上诉人):海南省第六建筑工程公司。

  被告(上诉人):海口市国土资源局。

  2002年1月9日,海口市中级人民法院作出(1998)海中法执字第247—17号民事裁定书,将被执行人海南省国际经济贸易中心位于海口市金贸区国贸北路的23问临时铺面及其所占土地(面积1303.23平方米)抵偿给原告。2002年8月20日,原告取得该地国有土地使用权证,证号:海口市国用(籍)字第2002002470号。2003年3月31日,原告经规划报建取得《建筑工程规划临时许可证》,在该地兴建“国贸北超市”项目。2003年10月17日,海口市规划局作出市城规函[2003]729号《关于整合使用国贸北用地的函》,内容:将国贸北片用地统一规划,整合使用,对原告的土地收回做绿地,或出让给海南美源房地产开发有限公司,按实际地价和投入给予补偿。2004年4月5日和5月19日,被告两次向原告发出《通知》,决定有偿收回原告土地作为绿化用地,并要求在收到通知后三日内办理置换手续。2004年8月9日,被告作出市国土处字[2004]134号《关于收回国有土地的处理决定书》(以下简称134号决定书),决定收回原告1303.23平方米的土地使用权,注销相关的土地权源证明,并要求在15日内办理相关补偿手续。原告不服,申请行政复议,2004年10月8日,海南省国土环境资源厅作出琼土环资复决字[2004]23号《行政复议决定书》,维持了被告的134号决定书。原告仍然不服,向法院提起行政诉讼。

  原告诉称:位于海口市国贸大道北侧的1303.23平方米的土地系法院抵偿给原告,原告于2002年8月20日取得该地国有土地使用权证,证号:海口市国用(籍)字第2002002470号。在原告取得报建手续后,投入资金兴建“国贸北超级商场”。原告在该地的实际地价和投入共计2 360 084.元。2003年10月25日,海口市规划局拟对原告的土地进行收回并按实际地价和投入给予补偿。2004年3月16日,该局同意原告参加土地竞拍,如原告拍得,则以评估的土地价值冲抵土地出让金。2004年4月5日和2004年5月19日,被告两次通知原告办理土地置换手续。在原告提出异议情况下,2004年8月9日,被告作出134号决定书,决定收回原告土地。原告认为:被告的具体行政行为程序违法,应予撤销,理由是:第一,被告134号决定书下达前,被告对补偿问题出尔反尔,并没有就补偿问题和原告达成共识,令原告产生极大的担忧,担心被告的补偿不到位或达不到适当的数额。第二,被告的决定书中没有补偿金额和补偿方式,违反了《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第五十八条的规定。收回土地和给予补偿是一个具体行政行为的两个方面,两者缺一不可。因此,被告在决定收回土地时,应同时确定原告的补偿数额和方式,否则公民的财产权极易受到政府的侵犯。综上,被告的决定书中没有补偿数额和方式,应予撤销。

  被告辩称:(1)我局作出的134号决定书,认定事实清楚,适用法律正确。原告经法院裁定取得土地,2003年市政府批复同意将土地规划调整为绿化用地,用于片区环境整治。同年,市规划局函告我局,对原告的土地由政府收回并按实际地价和投入给予补偿。2003年10月30日,我局送交市规划局,要求市规划局按补偿方案尽快将补偿款拨给原告。2004年3月9日,市政府批准同意我局就地收回及补偿问题的专题请示;(2)我局的134号决定书并非是无偿收回原告的土地,而是按有关规定对原告给予补偿,并未造成原告财产的损失;(3)原告申请行政诉讼缺乏事实依据,不能成立。综上所述,134号决定书认定事实清楚,程序合法,适用法律正确,且未对原告财产造成损害,应予维持。

   【审判】

   龙华区人民法院经审理认为:《土地管理法》四十七条规定:“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿”;第五十八条规定:“为公共利益需要使用土地的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权,对土地使用权人应当给予补偿”。本案中,原告经法院裁定以土地抵债,并取得土地使用权证,已合法取得海口市国贸北路面积1303.23平方米土地的使用权,被告因调整土地用途(公共绿化用地),可以收回原告在该地的使用权,但必须对原告给予相应的补偿。被告的134号处理决定书中,仅决定收回原告的土地使用权,未确定补偿标准、补偿方式、补偿期限等,已侵害到原告的合法权益。该行政决定采用法条正确,但对该法条的理解、应用错误,应予撤销。依照《行政诉讼法》第五十四条第二款第(二)项之规定,判决撤销被告海口市国土资源局市国土处字[2004]134号处理决定书。

  一审宣判后,被告海口市国土资源局不服,向海口市中级人民法院提起上诉称:(1)一审判决认定上诉人侵害被上诉人的合法权益有误。上诉人的134号决定书并非是无偿收回土地使用权,而是按照有关规定对被上诉人在该地块的实际地价和投入给予补偿。并未对被上诉人造成财产损失,没有侵害被上诉人的合法权益。(2)一审判决对法条的理解及应用有误。《土地管理法》五十八条规定:“为公共利益的需要使用土地的,可以收回土地使用权,对土地使用权人应当给予适当补偿。”上诉人下发的134号决定书虽未确定补偿金额,但已决定给被上诉人补偿,并要求被上诉人前来办理,这也是给被上诉人办理补偿手续的一个过程和必然结果,收地与补偿并不矛盾。一审判决以此为由撤销134号决定书,不符合该条法律的规定。(3)被上诉人就补偿问题多次拒绝与上诉人协商,对公共利益造成损害。为了公共利益的需要,上诉人多次发函要求与被上诉人协商解决有关补偿的问题,但被上诉人置之不理,造成土地不能用于绿化建设,损害了公共利益,上诉人的134号决定书正是为保护公共利益而作出的。综上所述,一审判决错误,恳请二审法院撤销该判决,维持上诉人作出的134号决定书。

  被上诉人辩称:上诉人的具体行政行为程序违法,应予撤销,一审判决正确。(1)134号决定书下达之前,上诉人没有就补偿问题和被上诉人达成协议。刚开始的时候海口市规划局答应按实际地价和投入补偿,但后来又改成按评估价进行补偿,而且不是现金补偿,而要被上诉人参加土地竞拍。最后上诉人要求被上诉人进行土地置换,但如何置换,上诉人并没有说。可见,在“决定书”作出前,上诉人对补偿问题出尔反尔,并没有就补偿问题和被上诉人达成共识,令被上诉人产生极大的担忧,担心上诉人的补偿不到位或达不到适当的数额。(2)在没有就补偿问题和被上诉人达成共识之前,上诉人就匆忙下达“决定书”,其中没有明确补偿标准、补偿方式和补偿期限,违反了《土地管理法》五十八条的规定,因为按该条规定,收回土地和补偿是一个具体行政行为的两个方面,缺一不可。因此,上诉人在决定收回土地使用权时,应同时明确给被上诉人的补偿标准、补偿方式和补偿期限,否则补偿极有可能成为一句空话。补偿标准、补偿方式和补偿期限应纳入司法审查的范围内,应和“决定书”同样具有可诉性,不能排除在司法审查之外,否则公民的财产权极易遭受来自政府的侵犯。综上所述,上诉人的“决定书”中没有补偿标准、补偿方式和补偿期限,严重违反了《土地管理法》五十八条的规定,应予撤销。一审判决撤销134号决定书是正确的,维护了被收回土地者的合法权益.同时促进了政府部门的依法行政,应予以维持。

  海口市中级人民法院经审理认为:本案争执的主要问题是政府为了公共利益的需要,或是为了实施城市规划进行旧城改建的需要,而决定收回已经批准给被上诉人使用的国有土地使用权,该收地行为是否应与相应的补偿方案同时实施,或者应以落实补偿方案为收回土地的前提条件。显然,双方当事人就此问题对《土地管理法》五十八条的理解是不同的。该法条规定:“有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;……依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。”本院认为该法条虽然没有对收回土地使用权与给予适当补偿的先后顺序作出规定,但上诉人在没有适当理由能够说明为什么在补偿方案和补偿标准没有确定的情况下,就将收回土地使用权的决定呈报市政府批准,而把具体的补偿事项搁置起来。换言之,将被上诉人合法取得并已经按规划实施了建设的用地收回,拟变更土地用途为城市绿地,并非属于紧急事项,上诉人没有法定理由在未对该地收回的成本进行测算并对被上诉人已经投入的建设资金作出确认和制定相应的补偿方案之前,即先行作出收回该土地使用权的决定,使被上诉人在失去权利之时无法得到法律规定的适当补偿,因而陷入无期限的请求给予补偿、索赔之境地。因此,原审判决认定上诉人针对被上诉人作出收回国有土地使用权的决定,仅决定收回被上诉人的土地使用权,但未确定补偿标准、方式、期限等,已侵害到被上诉人的合法权益。该认定并无不当。上诉人对此提出的上诉理由不能成立,本院不予采信。原审判决认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

   【评析】

   土地资源是国家的垄断性资源,土地资源的商品化正在不断获得承认。随着我国城市化进程的加快和市场经济的迅猛发展,土地被大量征收、征用,尤其是近年来,随着经济的发展,征地速度逐年递增,征地形成的纠纷也大幅度上升,征地纠纷尤其是征地过程中的补偿纠纷已成为当前社会各界共同关注的热点、难点。处于法治社会中的土地征用问题正期待着国家给予公平合理的解决,土地征用不仅涉及到宪法保障的财产权和土地资源,而且涉及到整个社会的稳定、安宁。因此司法机构既要充分尊重行政权力,同时又要勇于表达对立法的理解和对行政行为合法性的判断,坚持司法独立和司法公正。

  土地征用是指国家依据公共利益的需要强制取得民事主体土地使用权的行为。《宪法》第十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》二条第四款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》五十八条规定:“有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;……依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。”《宪法》和《土地管理法》都明确规定了土地征用的前提必须是为了“公共利益的需要”,而土地征用补偿是征地问题的核心。在法治国家,土地征用条款与补偿条款被视为“唇齿条款”。我国现行法律虽然没有对收回土地使用权与给予适当补偿的先后顺序作出规定,即没有规定以落实补偿方案为收回土地的前提条件,但处于强势地位的行政机关最起码应当有充分理由说明为什么必须在补偿方案和补偿标准没有确定的情况下,就决定收回土地使用权。否则,被征地者在失去权利之时无法得到法律规定的适当补偿,必然陷入无期限的请求给予补偿、索赔之境地,这是极不公平的,宪法保障的财产权也就无法得到体现,极易激化矛盾,造成社会不稳定。

  本案中,一、二审法院认为海南省第六建筑工程公司已合法取得土地并已经按规划实施了建设,海口市国土资源局以“拟变更土地用途为城市绿地”的公共利益为由决定收回土地,并非属于紧急事项,在没有法定理由未经对该地收回的成本进行测算并对已经投入的建设资金作出确认和制定相应的补偿方案之前,即没有确定补偿标准、方式、期限等之前,先行作出收回该土地使用权的决定,已侵害到海南省第六建筑工程公司的合法权益。一、二审法院据此判决撤销海口市国土资源局作出的134号处理决定是正确的。

   【编后补评】

   本案涉及土地征收与补偿的问题。

  土地征收制度是政府为了法定的公共目的,强制性地把土地收归国有,并给予合理补偿的制度,是有偿的行政强制行为,具有目的的公共性、方式的强制性以及补偿的合理性特征,合理的补偿是公平原则的当然要求,也是土地征收的必备条件。

  土地征收补偿制度最早源于罗马法时代,在18世纪之前,只要是为了公共用途,私人土地即可被征收,不需特别的法律作为依据;在法国大革命之后,在自由法治国家理念的支配下,对土地等财产征收的补偿才首次被列入宪法,成为一项法律制度[1](注释[1]:吴行政:《我国农村土地征收补偿法律问题研究》,http://www.jcrb.com/zyw/n45/ca463937.htm。)。

  在法国,1789年的《人权宣言》宣布:“财产是神圣不可侵犯的权利,除非当合法认定的公共需要显系必要时,且在公平而预先补偿的条件下,任何人的财产不得受剥夺”。在英国,法院在长期的实践中形成了补偿推定原则:除非议会法明确排除补偿,否则不能推定议会法有剥夺私人土地所有权不予补偿的意图;此外,英国1961年和1973年的《土地补偿法》,明确规定了强制征收的手续和有关住宅、农田的损失及其他土地强制征收的补偿规则。在德国,基本法强调征收补偿的“不可缺性”,这一规定被著名学者爱普森称之为“唇齿条款”,形容征收与补偿的不可分性[2](注释[2]:吴行政:《我国农村土地征收补偿法律问题研究》,http://www.jcrb.com/zyw/n45/ca463937.htm。)。在美国,《权利法案》第5条规定:“……,人民私有财产,如无合理补偿,不得被征为公用。”依此规定,美国确立了司法主导型的土地征收与补偿程序。在日本,1946年《日本国宪法》第29条第3款规定:“为了公共利益,在正当补偿之下,可使用私有财产。”依此规定,日本确立了行政主导型的土地征收与补偿程序[1](注释[1]:姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社2001年版,第474页。)。

  可见,现代法治国家无不将补偿作为对土地等财产征收的前提条件。在我国,《宪法》第四条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”我国《土地管理法》第二条第四款、第五十八条亦具体规定了对征用土地实行补偿的制度。所以,政府部门收回国有土地使用权的,必须依法对土地使用权人给予适当补偿;未经补偿,不得先行决定收回土地使用权。

  分析本案。被告在没有对原告(土地使用权人)给予适当补偿的情况下,即作出“收回原告1303.23平方米的土地使用权,注销相关的土地权源证明”的处理决定,显然违背我国《土地管理法》、《宪法》的规定,更逆于尊重和保障人权的世界民主潮流。故本案一审法院判决撤销被诉处理决定,二审法院判决维持一审判决,是正确的。

 

                   (一审合议庭成员:陈 坚 邢益伟 蔡红胜

                   二审合议庭成员:刘立卓 吴奇新 白文英

                  编写人:海南省海口市龙华区人民法院 陈 坚

                    责任编辑:彭 杨)


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