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土地征收侵权行政案件司法审查若干法律问题探究
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何薇

 

【全文】

  我国“三农”问题中,最本质的问题是农民问题,而农民问题的核心就是土地问题。近年来,在推进在城市建设的进程中土地征收和农村房屋拆迁大规模地开展着,失地农民的拆迁矛盾凸现,征地拆迁行政纠纷也成为行政诉讼中最尖锐、最难化解的矛盾,严重影响了社会和谐稳定。《侵权责任法》虽然没有直接规定有关土地征收拆迁引发的侵权责任,但是征地拆迁中侵权现象的客观存在直接损害了农民的财产权甚至人身权。征地拆迁行政纠纷中绝大多数均由被征收人认为自身合法权益遭受侵害引发,然而,相关法律制度的滞后、行政程序的不完善给征地拆迁侵权行政案件的审理带来不少难题。

  一、 部分土地征收侵权行政案件的司法审查无据可依

  根据《宪法》和《土地管理法》的规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对集体土地进行征收或者征用并给予补偿。《土地管理法》对征收土地的审批权限、征收程序以及补偿的计算方法作了较为明确的规定,但是对于在农民财产中占很大比重的房屋仅仅作为地上附着物的一个组成部分一笔带过,对于房屋如何处理没有作进一步明确规定,仅仅在《土地管理法》第四十七条第四款将被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准授权由省、自治区、直辖市具体规定。迄今为止,我国没有一部规范房屋拆迁行为的法律,也没有专门针对集体土地房屋拆迁的有上位法依据的法律规范。《土地管理法》第四十七条第四款所授权的仅仅是被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准规定,而对于作为地上附着物很重要组成部分之一的房屋,在土地征收过程中如何操作,具体程序如何规范,《土地管理法》和《土地管理法实施实施细则》均没有作进一步细化,也并没有将集体土地房屋拆迁补偿之外的规范的制定权进行授权。这样产生的后果就是,当前集体土地征收行为中一并实施的房屋拆迁行为,如房屋拆迁许可行为、房屋拆迁补偿安置裁决行为甚至于对集体土地上房屋实施的强制拆迁行为,都没有上位法的依据和明确的法律规范予以约束,程序性规范极不健全。这些具体行政行为,一旦产生争议,被拆迁人诉至法院,经审查属于法院受案范围,法院应予以受理,但受理之后法院的司法审查无据可依。

  二、土地征收侵权行政案件的司法审查难以统一,征地拆迁矛盾不易调和

  从目前江苏全省受理的有关土地征收的行政案件来看,法院司法审查和裁判不统一的现象较为明显,对这类案件的协调工作难度大、成功率低,主要表现在以下几个方面:

  (一)在同一土地征收行政行为中,原告起诉对象多元化,法院立案标准难以统一

  一般而言,在同一土地征收行为中,若以农户为单独计量单位,一户农民从土地征收程序伊始到征地结束,可能会涉及的具体行政行为大致有土地征收审批行为、征收程序中的“一公告、两登记”行为、建设项目立项行为、建设项目规划行为、房屋拆迁许可行为、房屋拆迁补偿安置裁决行为、强制拆除决定、强制拆除行为或者责令交出土地行为等,除明确被纳入行政复议终局的行政行为外,上述具体行政行为均属于行政诉讼的受案范围,被征收人可以针对其中某个或多个具体行政行为提起诉讼。其中一些具体行政行为是其他具体行政行为的前置条件,在对后一行为进行司法审查过程中,有的法院已经对前置具体行政行为一并审理,如被征收人再次针对该具体行政行为提起行政诉讼,法院将不再重复审查。但也有被征收人对前置具体行政行为提起诉讼在先的情形,对此法院依法受理加以审查。这样,就可能针对同一具体行政行为存在受理或者不受理的情形,全省各地的做法不尽一致。针对同一具体行政行为立案的不同处理结果,引起了当事人对法院公正性的怀疑,也对案件的进一步协调处理产生了不良影响。

  (二)针对同一类型具体行政行为,各地操作模式不同,法院审查标准难以统一

  目前,江苏全省对土地征收中的农村房屋拆迁存在几种不同的操作模式:一是将宅基地上房屋作为地上附着物一并处理,重新安置宅基地供被征地人按照统一规划重新建造房屋;二是在土地征收过程中重新对房屋进行建设项目立项、颁发拆迁许可证或者拆迁通知等,对达不成协议的拆迁人和被拆迁人进行拆迁补偿安置裁决,甚至采取强制拆除措施;散是在“一登记两公告” 程序中明确告知房屋的补偿安置标准,不经过拆迁许可和裁决程序,如被征收人不同意拆除房屋,则采取责令交出土地的强制措施收回土地拆除房屋。在这样程序各异的模式下,这些行政行为一旦进入诉讼领域,审理对象就是拆迁补偿通知书、拆迁安置决定、拆迁许可证等不同名称但实质相同的农村房屋拆迁许可行为;不同主体、不同程序、不同评估方式的房屋安置补偿裁决行为;不同程序、不同执行主体的强制拆除行为等。在这些案件的审理过程中,法律规范本身不健全不完善,法院往往缺乏统一的标准据以审查。在过于宽泛的原则指导下,往往难以形成统一的裁判结果,易造成当事人对司法确定性的怀疑,影响法院的司法权威。

  (三)征地拆迁群体性矛盾增多、对立情绪激烈、协调难度很大

  近年来,涉及土地征收和农村房屋拆迁的行政案件数一直保持高位运行,超过了前几年占据首位的城市房屋拆迁行政案件数量,征地拆迁案件成为当前行政审判的工作重点和审理难点。其中,群体性纠纷的百分比远远高于其他类型的行政诉讼,但协调成功的百分比又远远低于其他类型案件。这表明因土地征收引发的群体性矛盾有不断激化的趋势,这些矛盾同时又有愈来愈难以调和的趋势。在这样的形势下,法院一方面肩负着公正审判、保护弱势群体合法权益的使命,另一方面又必须支持地方建设、服务大局、维护社会稳定。和谐社会对法院工作提出了更高要求,不仅是依法审判,还要做到案结事了。在征地拆迁纠纷的处理中,法院投入了大量的精力开展协调工作,但投入与收效不成正比,不少案件中失地农民和拆迁人、基层政府的矛盾过于激化,法院难以在有限的审理期限内协调成功。

  三、对土地征收侵权行政案件司法审查难的成因分析

  显而易见,征地拆迁行政案件的审理存在着许多难题,如何形成统一的审查标准以维护裁判的一致性,如何在法律效果与社会效果之间寻求平衡,已经成为当前行政审判亟需解决的问题。但在寻找对策之前更重要的是分析原因,追根求源,主要在于体制、制度上的一些深层原因:

  (一)农村集体土地产权不清是当前征地拆迁矛盾激化的体制性根源

  《宪法》第十条规定:“农村和城市郊区的土地,除有法律明确规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”《土地管理法》第八条进一步确定了乡农民集体、村农民集体和村民小组农民集体是农村集体土地所有权的代表。但是,农村集体土地所有权代表理论与实践的脱节使得农民集体所有实质上成为一种所有权主体不清的所有制,集体所有到底是归谁所有?在实践中,首先,村民小组仅仅是集体经济组织的成员,并非一级集体组织,而且在家庭联产承包责任制实施之后,村小组的组织在部分农村已经基本解除,它不能作为农村集体土地所有权的代表;其次,根据村民委员会组织法规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织。村民委员会不是农村集体经济组织,因此它不能作为农村集体土地所有权的代表;最后,乡农民集体经济组织自从政社合一被废除之后,不论在法律规定上还是事实上都不存在乡农民合作社。乡政府作为一级国家行政机关,在法律上不可能成为农村集体土地所有者。但是现实中找不到代表乡农民集体的组织或者机构作为集体土地所有权代表,使得乡政府对土地的管理职能和所有权合二为一。这种状况下,土地征收过程中,一方面农民个人无法凭借土地承包权、使用权获得平等的参与权和话语权,另一方面村集体经济组织、村民小组在代替农民行使补偿安置费用的计算、支配和使用权,损害被征收人利益的现象时有发生,征地拆迁矛盾日益激化。

  (二)征地拆迁法律制度的立法缺失是当前案件审理难的制度性根源

  如前所述,在中国,拆迁已经出现了二十余年,大规模的城市建设也已经开始了十余年,但当前有关拆迁的法律规范仅有一部行政法规级别的《城市房屋拆迁管理条例》。对于集体土地上的房屋也仅仅是以《土地管理法》中的地上附着物一笔带过,征地拆迁法律制度的立法存在着诸多法律空白和法律漏洞:

  1、对土地征收的前提条件规定过于原则

  根据《宪法》第十条、《土地管理法》第二条的规定,为公共利益需要,国家可以依照法律规定对集体土地进行征收。由此可见,公共利益需要是国家对集体土地进行征收的前提条件。但是,何为“公共利益”?哪些征地属于公共利益需要?法律并没有作出明确规定,导致实务操作中土地征收权的滥用、征收监督权的虚化,对土地征收行为的合法性无法进行司法审查。

  2、对土地承包经营权人和集体土地房屋所有权人的财产保护存在立法缺失

  我国现行土地制度中,集体土地的土地所有权人是农村集体经济组织,而房屋的所有权人是农民个人。但在土地征收过程中,没有沿袭我国关于房屋和土地关系上的二元主义立法模式。对于区别于土地的房屋所有权人的私有财产,仅仅在征收土地中予以顺带处分,但没有从法律角度给予房屋所有权人以平等保护,使得当前法院审理农村房屋拆迁案件只能适用土地管理方面的法律规范。此外,土地承包经营权本身也可以处分,从而实现其交换价值,由于土地征收导致土地承包经营权的消灭,给农民造成直接经济损失,因此,应将其纳入补偿范围。但目前专门针对土地承包经营权人如何进行财产保护的法律规范尚处于缺失状态。

  3、在土地征收补偿程序上规范不健全

  我国现有土地征收补偿制度是计划经济向市场经济发展过程中,在社会急剧转型的背景下逐步形成的。相对于保护被征收人合法权益这一立法导向而言,现有的土地征收补偿制度更倾向于强化国家公权力的行使。这一指导思想,直接影响到土地征收补偿制度立法的科学性和公平性,造成我国土地征收补偿程序立法不完善、不健全。征收行为缺乏透明度,现行土地征收程序基本上只是内部程序;对集体土地房屋的价值评估无据可依;对征地纠纷的裁决程序过于原则;缺乏听证程序;强制拆除缺乏程序约束等。

  程序和规范的缺失导致行政机关的征地拆迁行为缺乏基本的制约,自由裁量余地过大,而法院的司法审查也却无据可依。

  (三)政府角色定位不明是导致征地拆迁法律关系混乱的直接原因

  在土地征收过程中,依照《土地管理法》的规定,国家为了公共利益需要对集体土地及其地上附着物进行征收并给于补偿。房屋与土地基于征收行为均属于被征收对象,而国家的土地征收行为是典型的行政行为,地方政府代表国家实施征收行为,与被征收人之间形成行政法律关系。但是,实践中,政府又将集体土地上房屋的拆迁权许可给拆迁人,拆迁人与被拆迁人之间形成民事法律关系,拆迁人与被拆迁人达不成安置补偿协议的,再由政府进行居间裁决。政府由原本行政征收法律关系的一方当事人,演变为民事法律关系的居间裁决人。也就是说在同一土地征收行为中,政府既担当了征收的规划者、建设项目的经营者和既得利益者、拆迁政策的制定者,同时又是强制拆迁的执行者、拆迁纠纷的裁决者和社会秩序的维护者。集众多角色于一身的政府,出于各种利益考虑,很难成为纯粹的公共管理者,尤其政府作为征地拆迁的经营者和既得利益者这一角色,使得政府行为的合法性、形象和公信力大打折扣。而政府角色的错位也使得征地拆迁行为由原本单一的行政征收法律关系演变为行政和民事交叉的法律关系,法院也在错综复杂的法律关系中徘徊于社会利益的平衡角色和政府利益的守利角色之间。

  (四)征地拆迁补偿标准与市场脱节是征地拆迁矛盾不可调和的实质性根源

  征地拆迁纠纷虽然起诉理由多样,审理对象各异,但是其案外目的是一致的,归集于一点就是被征收人的补偿安置问题。但目前,无论是土地征收补偿标准还是各地对集体土地房屋拆迁自行制定的补偿安置标准,均明显存在与市场脱节的弊端,导致很多征地拆迁案件中双方矛盾很难调和,法院的协调工作难度极大。

  1、征收耕地的补偿费用不符合市场经济规律

  按照现行《土地管理法》第四十七条规定,征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。当前我国征地补偿费以土地原用途的年产值倍数进行测算,无法体现土地的潜在收益和利益功能,没有考虑土地对农民所承担的生产资料和社会保障的双重功能,更没有体现土地市场的供需状况,不符合市场经济规律。首先实践中,“产值”很难估算,“土地年产值”是以某地区同类土地的年产值计算,还是以某一地块的具体年产值计算,都会产生完全不同的结论。而在市场经济条件下,由于产业结构的调整导致产值变化很大;其次,由于土地位置和区域地价的差异,国家规划、投资造成土地增值部分都未考虑被征地农民的利益,补偿标准不包含土地增值部分导致征地成本和土地收益中存在巨大的利益空间;再次,在征地过程中,征地部门按照传统的被征收前三年平均年产值,几乎完全忽略了农民发展农业的土地潜在产出价值,这种“产值倍数法”的计算方法不尽合理,低价补偿和高价出让之间的差距让农民无法承受。

  2、农村房屋拆迁补偿安置价格偏低

  目前城市房屋的拆迁补偿正在逐步向市场标准靠拢,但农村房屋拆迁补偿安置价格仍然偏低。一般而言,对农村房屋的拆迁补偿应该遵循等价有偿的基本原则,根据被拆迁房屋的地理位置、用途、建筑面积等因素综合评估其实际价值。虽然农村房屋不能像城市房屋一样在市场上自由流通,但并不影响其本身具有的市场价值评估。现有城郊结合区的房屋大多已经被纳入城市规划区,根据其不同地理位置应具有相应的区位补偿标准,但很多城市没有考虑这一因素,在综合评估时一律不予计算或者仍然适用过时的区位补偿标准,同时农村房屋区位补偿标准中的地价因素在土地补偿时也没有得到满足,最终导致其市场价值被严重低估。农村房屋被拆迁评估时没有充分考虑地价因素,被安置的集体拆迁安置房若要上市时却必须缴纳额外的土地出让金,这种双重折扣严重侵犯农民的财产权。

  在土地征收补偿非市场化的情形下,相比较正常的市场交易而言,征收可以获得巨大的利益空间,政府和开发商均分了改变土地利用方式的增值利润。尤其在近郊区的集体土地增值巨大,受征收补偿标准限制的农民享受不了土地增值的利益,实际只能得到低廉的安置补偿费用。这种行为的代价,不仅在利益分配上对农村集体经济组织和农民个人不公,而且由于土地成本严重脱离市场成本,导致政府大兴土木建设和房产开发等土地需求得到不正常的高扬,进一步紊乱土地市场,刺激政府和开发商征地的热情。与此形成鲜明对比的是,大量耕地浪费,大批失地失业农民增多,群体性拆迁纠纷增多,上访事件频发,激化矛盾愈加不可调和,社会稳定受到严重影响。

  四、完善征地拆迁法律制度的对策和建议

  基于以上的分析,可以看出理顺土地征收和房屋拆迁的法律关系、确定规范的征地拆迁程序、完善相关法律规定,已经成为缓解拆迁矛盾的当务之急。

  (一)明确界定“公共利益”范畴、规范征地权的行使

  无论是《宪法》还是《土地管理法》都明确规定,国家征收土地必须以为了公共利益的需要为前提。但对于什么是公共利益?什么事业项目符合公共利益?法律法规均没有作出进一步的明确界定,导致实践中土地征收权的行使缺乏可操作的标准,征收权滥用现象普遍,对行使征收权的合法性审查也缺少赖以判断的依据。因此,很有必要对“公共利益”这一法律概念的外延和内涵作出明确的界定。从增强法律规范的可操作性角度出发,建议除对“公共利益”进行概括式定义之外,还应采用列举式方法将教育、卫生、环境保护等项目明确列入公共利益范畴。

  (二)征地拆迁中政府角色理性回归

  政府是公共权力机构,为公共利益服务时政府的首要角色。在征地拆迁中,政府应向弱势群体利益的保护者、公私利益的协调者、社会秩序的维护者角色进行理性回归,政府不应是建设项目的经营者和既得利益者,不应是集体土地房屋拆迁的领导者更不是参与者,而是监督者、管理者的角色。政府不是“运动员”,而应是“裁判员”。地方政府要从征地拆迁的具体环节中抽离出来,用可持续发展观取代狭隘的政绩观,将工作重点更多地关注如何对失地农民进行合理补偿、如何采用科学的监督管理疏导社会矛盾、如何通过加强社会保障措施引导失地农民的城市化等公共服务职责。

  (三)适度推进征地拆迁补偿市场化改革、创新多元补偿方式

  当代依法行政需要行政立法应以平衡国家利益和个人利益作为基准原则,在征地拆迁过程中不能为公共利益严重侵害农民私人权益,在补偿标准上应确保政策的公开、公平和透明,适时适度推进征地拆迁补偿市场化改革。根据全国性的调查报告显示,关于拆迁房屋的补偿标准各地做法不一,如广东、湖北完全走向市场化,具体的补偿标准是根据拆迁房屋的市场评估来确定的,政府不做具体的补偿标准的规定。这些地区有关拆迁所引起的纠纷相对较小,拆迁工作总体进展比较顺利。而江苏、安徽等地一些市、县政府制定了具体被拆迁房屋的补偿标准。由于制定的补偿标准与市场价格相差太大,导致个别被拆迁人采取过激行为,影响了社会稳定。建议在建立科学土地评估制度的基础上遵循市场经济的规律,按照市场评估价格确定集体土地房屋的补偿标准,弱化政府在补偿标准上的行政指导干预,在产权制度逐步明晰的过程中,不断调整拆迁补偿的物质构成和权利结构,充分考虑拆迁补偿的直接成本和各项间接成本,使被征地人通过补偿达到征地前的经济生活条件。不仅可以防止个别地区在财力不足的情况下盲目上项目,而且防止政府个别官员的腐败行为,使被拆迁人的合法权益得到充分的保护。

  此外,在我国,土地不仅具有生产资料功能,更多还具有社会保障功能的意义。对于土地征收,除了一次性经济补偿方式之外,还应尝试多元化的补偿方式:社会保险补偿安置方式、重新择业或就业补偿安置方式、分歧或终身货币补偿方式、替代地补偿安置方式等。全面考虑失地农民的经济、就业、医疗、社会保障问题,确保被征地人补偿后的生活不低于征地前的生活水平。

  (四)逐步完善征地拆迁行政程序

  程序的公开和公正是实体公正的基石和保障,“为求客观、理性、公正的决定起见,必须有程序规则。” 征地拆迁补偿的公正性必须以公开、公正的征地拆迁行政程序为基础:首先应建立征地合法性审查和监督程序,严格规范征收权的行使;通过科学的土地评估制度,确立统一规范的土地和集体土地房屋评估指标和程序;对涉及农民根本利益的土地征收决定和安置补偿标准,在决定作出之前履行必要的听证和公示义务;尝试创建合理的征地拆迁行政协调程序,避免因程序上的不规范进一步激化矛盾;谨慎使用征地拆迁的强制措施,对强制权的实施在程序上加以严格控制。

【作者简介】

何薇,无锡市中级人民法院任职。


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