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关于集体土地上的房屋征收与购买制度研究
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张志诠

 

【摘要】国家为了公共利益的需要,虽然《物权法》规定了对个人房屋征收的条款,但是对于集体土地上的房屋征收没有任何法律规定了相应的实施程序,所以任何形式的强拆都是非法的,只有采取民事协商的购买方式完成国有化过程;为了限制政府对“公共利益的需要”范围的膨胀、保障人权、巩固工农联盟的国家基础、维护国家安全,必须界别“公共利益的需要”为“非常规公共利益的需要”和“常规公共利益的需要”,前者国家依法通过征收程序实现,后者国家只能适用民事购买制度的程序予以完成。为了权衡国家与个人的双方利益,寻求合理与公平,将“常规公共利益的需要”划分为“常规公共利益的直接需要” 和“常规公共利益的间接需要”,为此,在国家实施房屋购买行为时,必须体现不同的成交价值内涵。本文讨论了相关法律的关系,指出法律制定和适用上的瑕疵,从“公共利益的需要”范围的分化角度,借鉴美国的征收制度,就完善集体土地上的房屋征收法律程序和配套地建立相关国家购买制度做了开创性探索与研究。

【关键词】集体土地;房屋;征收;购买;制度研究

【全文】

  一、集体土地上的房屋征收范围。

  国家的征收行为基本前提是基于公共利益的需要,集体土地上的房屋征收也不例外,必须受制于“公共利益的需要”。一系列法律、法规、文件就不动产征收行为的实施情形进行了明定。

  1. 《土地管理法》规定了收回土地使用权的程序。

  《中华人民共和国土地管理法》(以下简称<土地管理法>第二条规定:“ 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。 全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 第五十八条规定:“有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。第六十五条规定:” 有下列情形之一的,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权:(一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的;(二)不按照批准的用途使用土地的;(三)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第(一)项规定收回农民集体所有的土地的,对土地使用权人应当给予适当补偿。“第四十三条规定:”任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。“

  2. 《国有土地上房屋征收与补偿条例》界定了”公共利益的需要“范围。

  虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》是针对国有土地颁布的,但根据相关通知,可以参照执行,所以该条例明晰的征收范围,应当适用于集体土地上的房地产征收。2011年3月24日:中央纪委监察部就进一步规范征地拆迁行为发出通知:”…在《土地管理法》等法律法规作出修订之前,集体土地上房屋拆迁,要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。…“

  《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定:”为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

  3. 《物权法》规定对个人房屋的征收条款,但没具体程序。

  《中华人民共和国物权法》(以下简称<物权法>)第四十二条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”

  二、集体土地上房屋征收适用范围的法律评析。

  《土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称<土地管理法实施条例>)制定、修订在前,《物权法》制定在后,《土地管理法》系全国人大常委会通过,《土地管理法实施条例》系行政法规,《物权法》系全国人大通过,依《中华人民共和国立法法》(以下简称<立法法>)有关规定,当规定不一致时,应适用《物权法》的规定。《立法法》第八条规定:“下列事项只能制定法律:…(六)对非国有财产的征收;…” “公共利益的需要”是国家征收非国有财产的前提条件,如果集体上的房屋作为非国有财产征收,那么从逻辑上,只能由法律作出规定,如果没有法律对征收情形范围作出明定,即对“公共利益的需要”范围进行明定,那么行政法规、地方法规所作的细化制定,就没有法律基础依据,有恣意膨胀的倾向,在现实中,让《立法法》第八条规定失去法律价值意义。《土地管理法》或《物权法》等法律的修改必须明定“公共利益的需要”范围,低价位的法规、规章没有法律基础而“私自”规定“公共利益的需要”范围,有违背《立法法》精神之嫌疑。例如,《房地产管理法》第六条规定:“为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”对国务院进行了立法授权,显然授权的范围,应该是制定征收的具体办法,是授权制定程序性规定,而不是授权界定“公共利益的需要”的范围,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定所相关罗列的征收情形中,显然有几种没有法律出处。与国有土地上的房屋征收相比,集体土地的征收不仅会让农民失去房屋,还有可能失去赖以生存的基本生产资料,涉及农民生活保障等一系列问题。在这种背景下,农民权利如何保障,经济补偿是否合理,尤其值得关注。为此,国家征收集体土地上的个人房屋,更必须立法,由法律界定“公共利益的需要”的范围。就集体土地上的房屋而言,怂恿国务院尽快制定行政法规以界定“公共利益的需要”的范围,是思路不清的“法律专家、学者”所做的无稽之谈,是在《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定后,又一次动机不纯地、并本加利地违背《立法法》。

  三、强制征收集体土地上的房屋没有任何法律的直接依据。

  尽管中央纪委、监察部《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》(中纪办﹝2011﹞8号) 表明:“…在《土地管理法》等法律法规作出修订之前,集体土地上房屋拆迁,要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。…”,但是中央纪委作为党的机关、监察部作为行政机构,其作出的规定可以指引或管辖作为征收人的政府机关行为,可以强制征收人给被征收人以某种非负面利益待遇,例如,给予被征收人某些补偿待遇、不得行政强拆待遇。而不能依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》给予的申请司法强拆的“待遇”,因为该此等效力的通知不足以就集体土地上的房屋做出如此的安排,否则就有指使非法行政之嫌疑。《物权法》把征收土地和征收房屋、地上附着物和房屋明确分开,征收房屋必须依法给予拆迁补偿,房屋拆迁应有自己的程序,包括救济程序(复议、诉讼)。《物权法》没有对农村集体所有土地上房屋的拆迁程序进行规定。集体土地上房屋问题没有被处理好之前,显然不能交出土地,此时,行政机关直接适用《土地管理法实施条例》第四十五条,明显不当,即便其要求法院强制执行,法院也应裁定不准予执行。

  如所征土地上没有建筑物,而农民阻扰征地的,则可依照《土地管理法实施条例》第四十五条的规定:“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行”,土地行政主管部门可依法作出决定,责令其限期交出土地;拒不交出的,申请人民法院强制执行。对此,法院应当裁定准执,并强制执行。

  对集体土地上存在的建筑物,建筑物也已评估,但无论如何做工作,当事人就是不签(拆迁)协议,土地行政主管部门依程序,根据《土地管理法实施条例》第四十五条规定作出决定,责令当事人限期交出土地。当事人逾期不交出土地,也不起诉。土地行政主管部门依决定,向法院申请执行,执行内容为交出土地。在此情况下,法院也不能违反《物权法》的规定而准予执行。

  有房屋建筑物的土地,与没有房屋建筑物的土地,征收程序不能非法地混淆。一些做法,如:将建筑物视为《土地管理法》第四十七条第四款规定的附着物,按附着物的规定处理,该土地上的建筑物在法律上就处理完毕。然后适用土地管理法实施条例》第四十五条的规定,法院准予执行。这些做法显然违背《物权法》将房屋建筑物与附着物区别对待的相关规定,将房屋建筑物视为附着物补偿,是非法的,但这些做法,使得政府长期养成了非法强拆或非法利用法院强拆的习惯。

  四、不界别“公共利益的需要”范围,出台征收法规可能违宪。

  《国有土地上房屋征收与补偿条例》一出台,公众自然想起集体土地上房屋征收问题,事实上,如果不界别“公共利益的需要”范围、对集体土地上的房屋之征收规定制定不当,那么很可能违宪,国家机构修订法律,“专家”呼吁立法,不该走上违宪的道路。因为征收的国家强制性范围,即“公共利益的需要”范围不以法律形式加以适当的区别和界定,很可能动摇国家的阶级基础、侵犯人权。为了国防利益、战争、抢险救灾等国家利益、公众人权利益,对集体土地上房屋制定强制征收法律,是很适当的。然而,根据《宪法》第一条规定:“ 中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。…”一般而言,如果在正常国家运行中,不顾生产力气的发展状况,违背广大农民的意愿,强制征收集体土地上的房屋,必然导致违宪,动摇国家的工农联盟基础,利用国家为工具,压迫农民阶级,导致政府与农民阶级的“战争”。根据同法第五条规定:“ 中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。…一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。…”则任何国家机关不得制定违宪性法律、法规和实施其他违宪性行为。在涉及人权的直接保障领域,国家制定强制征收不动产方面的法律与程序应该是很谨慎的。对没有房屋的集体土地征收,国家规定了较为详尽的法律与程序,并且限定了“公共利益的需要”范围。例如:《宪法》第十条规定:“ 城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。…”第十三条规定:“ 公民的合法的私有财产不受侵犯。…国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。…”《物权法》和《土地管理法》也都有相关规定,《土地管理法实施条例》则有更为详细的征收程序。对于集体土地上的房屋征收,只有原则性规定,这显然是顾及宪法等法律所保障的人权。例如,宪法三十三条规定:“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。…国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。”同法第三十九条规定:“ 中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。” 1948年,联合国大会《世界人权宣言》第三条规定:“…人人有权享有生命、自由和人身安全。…”

  但政府在征收土地时候常常具有违法性,违背了以诸多法律规定的“公共利益的需要”为前提。例如,对《土地管理法》第四十三条:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;…前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”的规定常常予以断章取义,在单位或个人需要使用国有土地的情形下,直接征收农民集体所有的土地,具有非法性。实际上,这条规定只是叙述性阐明了国有土地的一个间接来源,并不是让农民集体所有土地变为国有土地的直接途径。国家规定征收农民集体土地的制度,没规定在不需要使用时候的退还制度,所以这部分来自于农民集体的国有土地,单位和个人可以依法申请使用。征收农民集体所有的土地必须依法以“公共利益的需要”为前提,不得非法、歪曲地适用法律而逾越此项前提条件。不为“公共利益的需要”,把征收土地前提范围条件擅自扩大,甚至扩大到征收集体土地上的房屋,长期养成了滥用职权、践踏法律、侵犯人权的习惯,执政扰民,动摇国家的工农联盟基础,是很可怕的。

  五、有房屋建筑物的集体土地使用权收回法律程序明晰。

  有房屋建筑物的集体使用权的征收,必须以房屋建筑物所有权转移为前置程序,《物权法》虽然规定为公共利益的需要,房屋建筑物可以实施征收,但是该法以及符合《立法法》规定的其他法律,都没有具体规定集体土地上的房屋征收程序,所有的现行规定,不仅禁止行政强拆,而且也没有法律规定可以对集体土地上的房屋申请司法强拆。那么,要征收此类集体土地使用权,国家必须以民事主体的身份,平等协商处理,只有取得房屋所有权,在原房屋所有权人停止使用相应土地的前提下,才可以由集体经济组织按照《土地管理法》第六十五条第三款规定收回集体土地使用权,然后按照法定程序将集体土地所有权移交给国家,至此,国家征收集体土地使用权行为完成,所以,实质上没有法律规定国家可以直接征收集体“建设”用地使用权,可以依法强制征收的只有集体土地所有权。因此,危急或伤害人权的都不属于“公共利益的需要”的范围,这符合《宪法》尊重人权安排的要义。

  六、集体土地上房屋强制征收范围的法律框架设计。

  按照《立法法》规定,对于非国有资产的征收,必须立法,按照法定程序来完成。《宪法》、《国防法》、《物权法》都有征收个人财产的规定,但是就房屋而言,都没有详细的安排,只有下位的行政法规,即国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地上房屋的征收范围作了比较详细的例举,明确几个为了“公共利益的需要”情形。对此界定,由行政法规作出安排,是否违背《立法法》相关精神,在所不议,议论再多,难以动摇已经公布行政法规的效力。在此,重点描述集体土地上房屋征收的法律框架设计。根据《宪法》的精神,集体土地上房屋征收范围应当空前地缩小,否则,就会引起农民失去生活依靠,引起地方政府无休止地与农民(阶级)“战争”,从而动摇国家的工农联盟基础。所以《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的“公共利益的需要”必须予以进行分类。征收类的,应该限定在国家存在、保护保障人权、避免国家危险等方面,涉及着对个体和由个体组成的国家给予必要和必须保护与安全,本文归属这类需要为“非常规公共利益的需要”,例如,国防和外交的需要;防灾减灾、安置灾民等危急需要和保护、保障人权的直接需要。至于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的如下几项:由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。本文归属这些需要为“常规公共利益的需要”,都不该将集体土地上的房屋纳入此征收范围,而予以强制。因为国家的发展需要与被征收对象共享成果,违背被征收者的意志,为了被征收者之外的大众利益,而强制征收具体少数人的集体土地上的房屋,违反民意、危急人权,是间接地发动多数人与少数人争斗,或是违背多数人的意志,自作主张地利用国家机器与被征收人发动“软”战争。在民主自由的社会里,多数人的利益与少数人的利益是平等无歧视的,这样的战争是可怕的,但在现实中却屡禁不止。“常规的公共利益需要”和“非常规的公共利益需要”应当分开,对集体土地上房屋征收要与对国有土地上的房屋征收的条件范围要严格区分开来,而考虑到国家生产力发展状况、考虑到国家的阶级基础、考虑到国家对人权的保护、考虑到国家对民意的尊重、考虑到被征收对象切实的幸福指数等诸多因素。如果生产力发展状况不够理想,那么更需要巩固集体所有制经济,不得利用“常规公共利益的需要”为借口予以强制征收,特别是有可能导致违背民意、危急人权地强制征收集体土地上的房屋,甚至于还摘去农民世代依靠的生产资料和生存习惯的基础——土地及房屋;如果国家生产力发展状况良好,那么利益共享,国家在常规公共利益的需要时,更有理由遵循自愿、平等、公平、等价有偿的诸多民事原则,购买农民集体土地,特别是集体土地上的私有房屋。国家不可以如此这般地加以强制征收,而表现出“为富不仁”的嘴脸。当然,即使在自愿等原则基础上,一方面,农民或农民集体也不得只顾及眼前利益而做出伤及子孙的安排,而无计划地、短期目标地出卖土地及其房屋;另一方面,国家在购买集体土地及其房屋时候,也应该依照法律规定,有计划、有规划、有步骤地进行,规模适度。为在出现“常规公共利益的需要”时,取得集体土地及其房产,国家应该尽快建立集体所有权购买制度,规范购买范围、建立购买程序,依法购买农民集体土地及其房屋。所以集体土地上的房屋征收只能限定在“非常规公共利益的需要”范围内,征收制度最好应当体现在相应的特别法律之条文里,如:《国防法》、《抢险救灾法》、《国家安全法》等,而最好不要制定在普通的征收法律、甚至下位的行政法规条文之中,否则,很容易导致“公共利益的需要”范围做为我所用的解释。抢夺农民阶级利益,社会总财富没有变化,只是政府打着人民利益的幌子将可操纵利益增强了,视为政绩,说实在的,是种无上的耻辱!不为公共利益的需要,或打着“公共利益的需要”之旗号,抢夺100个价值,单方面地、自说自画地补偿60个价值,出卖80个价值,幻想着政府利益与公共利益等同,与投资商堂而皇之分割战利品,政府得到20个价值,购买者得到转移价值20个,则政府扮演的角色不言自明。当然,概说此例,预先矫正了购买前后的土地价值内涵与用途差异。显然,集体土地上的房屋强制征收范围的法律框架设计,必须有效遏制抢夺机制,按照人民的真实意志,立法界定“公共利益的需要”之范围与类别,立法明定基本实施程序。

  七、呼吁建立和完善自愿、公平、平等的国家购买制度。

  国家得到非国有财产,在自愿平等基础上购买应该是一项广泛使用的方式(产权调换,是购买的一种形式),同时为了切实地保障人权,对集体土地上的私有房屋,也不例外。广泛地说,集体所有的土地及集体土地上的房屋,只要被国家征收,都是“公共利益的需要”,因为国有就是全民所有,是包括被征收对象在内的全民所有,所以怎么说,只要是国家的需要都是公共利益的需要,这样的根基原因,为“公共利益的需要”范围被政府坚持不懈地扩大准备了理念深处的依据,甚至在不正常的情况下,变相地服从领导的政绩需要或习以为常的麻木,而开动政府机器与农民作持久不衰的战争。所以,将“公共利益的需要”界别为“常规公共利益的需要”和“非常规公共利益的需要”尤为必要,且“非常规公共利益的需要”一般纳入征收范畴;“常规公共利益的需要”只能纳入购买范畴。才能有效贯彻《宪法》,有效地保障人权、有效地巩固国家阶级基础、有效地维护国家安全、有效地对付自然灾害,等等,从而有效地遏制对“公共利益的需要”范围恣意扩大。

  “常规公共利益的需要”是本节讨论的重点。为了更好地制定明确、具体、实用的法律,还应当将“常规公共利益的需要”划分为“常规公共利益的直接需要” 和“常规公共利益的间接需要”。“常规公共利益的直接需要”,如,由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;等等。“常规公共利益的间接需要”:“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中改造”的需要以及凡征收后按用途必须依法以招标、拍卖、挂牌等公开竟价方式购买取得土地使用权的建设项目皆属于此需要情形。“常规公共利益的直接需要”,被拆迁人、出卖人间接地参与利益共享,不必在买卖协议中明定,但就“常规公共利益的间接需要”而言,被拆迁人、出卖人直接地参与利益共享,必须在买卖协议中加以明定,或在政府买断协议中包含这部分价值贴现。“常规公共利益的需要”情形下的集体土地上的房屋国家购买制度的确定,必须依照《立法法》的规定,在相关法律中加以明定,且其实施必须以此明定为前提。

  八、维护民权,呼吁借鉴美国土地征收制度的合理内涵。

  1、正当的法律程序中允许提出反要约

  美国各州政府是土地征收的主体,但在强制征收土地的程序和手续安排上,各个州的差异很大。如美国蒙大拿州的宪法17规定:“……非依正当法律程序,禁止剥夺任何人的生命、自由或财产。” 其他有关征收权使用的法律规定见于《蒙大拿州法典注解》第70编第30章。作为正当的法律程序,美国土地征收行为通常应当遵循如下几个步骤:一是预先通告;二是政府方对征收土地进行评估;三是向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约,被征收方可以提出反要约;四是召开公开的听证会,说明征收行为的必要性和合理性。如果被征收方对政府的征收本身提出质疑,可以提出司法挑战,迫使政府放弃征收行为;五是如果政府方和被征收方在补偿数额上无法达成协议,通常由政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益,政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金,并请求法庭在最终判决前提前取得被征收土地。除非土地所有人可以举证说明该定金的数额过低,法庭将维持定金的数额不变;六是法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换;七是双方最后一次进行补偿价金的平等协商为和解争取最后的努力;八是如果双方不能达成一致将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理补偿”的价金数额;九是判决生效后,政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的土地。

  我国也有拆迁补偿安置协议签订的类似前置民事程序,如果鲜明地把要约与反要约的字眼彰显在法律中,那么更能体现强法不强权的国家意志、人民意志。

  2、补偿主体范围和补偿价格内涵的合理性

  美国对于土地征收采用的是公平补偿的原则。正如美国联邦法院大法官霍姆斯所提出的并且现在仍然决定着美国征收补偿的原则:“所有权人所失去的,而不是征收者所得到的”。根据美国财产法的规定,公平补偿是指赔偿所有者财产的公平市场价格,包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格。美国土地征收补偿根据征用前的市场价格作为计算标准,它充分考虑了土地所有者的利益,即不仅要补偿被征收土地的现有价值,而且还要考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值。在土地征收补偿时,必须考虑补偿因征收而导致邻近土地所有者经营上的损失。除了公平市场价值这一补偿原则之外,美国各级法院在判例中还根据“衡平法”的原则发展出一些其他的补偿规则,即:主要针对被征收土地地块附近剩余的非征地有害或不良影响的补偿;主要针对被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收,从而导致生活发生混乱,由此而造成的成本或开支费用的干扰补偿;重新安置的困难补偿。在我国征收法律制度规定了合理补偿原则,补偿金额不低于市场价格,但“合理”本身的内涵必须得到法律的细化,现行的法律对被征收对象外的主体因征收所直接遭受的影响,对被征收主体所受到征收行为的影响,对征收标的本身可预期和可预见的未来价值等没有详细的阐明,这是社会矛盾不断涌现的根源,导致了人民与政府不断博弈甚至“战争”,这是内耗,给社会带来负面利益的内耗。

  3、征收后的用途符合公共利益的需要

  美国联邦法典中虽然规定了征收作为联邦政府部门取得土地及不动产的手段之一,但是并没有列出一个公共利益的清单。“从有关规定也可以看出,政府机关用地、交通设施用地、军事用地、重大水利设施用地、纪念馆用地、教育用地等都是明确的公共利益用地。从美国法典中的相关规定来看,确定是否公共利益用地的先决条件在于用地要求是否由政府或公共部门提出,而政府征收土地的用途是否符合公共利益是由法官来做最后的裁定的。当政府提出征收土地的意向时,如果土地的所有者对于提议的土地用途的公益性质有异议时,可以诉诸法院由法院裁定。”虽然,公共使用排除政府利用权力损害某人利益使另外一人获利,但是公共使用也不意味着政府征收的财产只能用于公共或供给一般公众使用。

  可见,美国的征收范围,也包含着“公共利益的直接需要”和“公共利益的间接需要”,在征收程序中对利益各方做了权衡,禁止政府为了一方利益向另一方利益“抢夺”而充当工具。我国财产国有化过程的法律程序应当根据不同“公共利益的需要”而建立不同的模式——国家强制征收对应“非常规公共利益的需要”;征收包含购买制度对应“常规利益的直接需要”;购买制度对应“常规利益的间接需要”。

  九、结论。

  集体土地上的房屋征收,目前没有法律上的征收程序,不得行政强拆或司法强拆,只能采取民事协商的形式取得国家所有权;歪曲地适用法律条文,断章取义,普遍迎来的只是政府与农民的战争,违背民意、践踏人权、动摇工农联盟的国家基础;“公共利益的需要”,从根本上就是国家的需要、全民的需要,其范围很容易被恣意膨胀,被政府蓄意滥用;把“公共利益的需要”界别为“非常规公共利益的需要”和“常规公共利益的需要” ,将集体土地上的房屋征收限制在“非常规公共利益的需要”范围内,并且需要完善相关的专业法律程序制度,予以实施,这有利于具体地保障被征收人权益,避免弊端;“常规公共利益的需要”划分为“常规公共利益的直接需要”和“常规公共利益的间接需要”,借鉴他国有益的经验,完善国家征收制度,建立相应国家购买制度,予以细化或确立,对权衡成交当事人之间关系与权益、迈向合理与公平、遵从当事人意愿、避免征收的粗暴,大有裨益。

【作者简介】

张志诠,男,1969年10月生,江苏海安人,犯罪学硕士,法律博士,正高级经济师,教授级企业法律顾问,硕士生导师。


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